نحوه پیگیری و ضمانت اجراهای گزارش های کمیسیون اصل ۹۰- قسمت ۹

براساس این اصل، دفترخانه مجلس شورای ملی به مکانی برای ارایه عرایض و دست‎نوشته‎هایی مبنی بر شکایات افراد از عملکرد مجلس یا دولت و وزارتخانه هایش تبدیل شد.
با آنکه این اصل بر نظارت مجلس بر دستگاه های اجرایی آن زمان را ضمانت نمی کرد و اگرچه طبیعتاً بدلیل نود بودن تفکر پاسخ گویی نظام حاکم، روح حاکم براین اصل مجال بروز نیافت، اما درج کلمات آن در متن قانون مشروطه زمینه‎ساز بازآفرینی این اندیشه پس از پیروزی انقلاب اسلامی البته این‎باربه‎گونه ای جدی تر و پرفروغ‎تر در قالب اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شد. «اصل ۹۰ قانون اساسی و سازوکار ناشی از آن را می توان نوعی نظارت عمومی بر قوای سه گانه تلقی کرد که به واسطه مردم اعمال می شود.»[۵۶]

گفتار نخست : مبانی قانونی کمیسیون اصل نود

هویت و اعتبار کمیسیون اصل نود بر مبنای یکی از اصول مهم ترین سند قانونی کشور یعنی قانون اساسی می باشد . اما این اصل برای رسیدن به عرصه اجرا نیاز به چندین فرایند قانونی داشت . اولین فرایند به مجلس باز می گردد که اجرای این اصل به عهده آن گذاشته شده است و ساز و کاری که مجلس باید برای انجام این وظیفه در پیش گیرد، تشکیل کمیسیون اصل نود می باشد. ماده دو آیین نامه داخلی مجلس اذعان می دارد : «به منظور اجرای اصل نودم قانون اساسی کمیسیونی به نام کمیسیون اصل نودم قانون اساسی تشکیل می گردد تا طبق قوانین مصوب مربوط به خود اداره و انجام وظیفه نماید . » منظور از قوانین مصوب در آیین نامه داخلی ، قوانینی است که نمایندگان مجلس از اولین دوره مجلس برای تعیین چهارچوب وظایف و روان تر کردن انجام وظیفه کمیسیون اصل نود وضع کرده اند . از جمله این قوانین ، قانون « اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل نود با دستگاه های دولتی جهت رسیدگی به شکایت مردم » است . اساس این قانون که در اول بهمن ماه سال ۱۳۵۹ به تصویب رسید ، «کمیسیون اصل نود می تواند با قوای سه گانه جمهوری اسلامی و تمام وزارتخانه ها و ادارت و سازمان های وابسته به آن ها و بنیاد ها و نهاد های انقلابی و موسساتی که به نحوی از انحا به یکی از قوای فوق الذکر مربوط می باشند ، مستقیما مکاتبه یا به آن ها مراجعه نماید و برای رسیدگی به شکایات کتبی که از طرف مسئولین بدون جواب مانده و یا جواب قانع کننده به آن ها داده نشده و رفع مشکلات توضیح بخواهد و آنها مکلفند در اسرع وقت جواب کافی بدهند .»
در روز پنجم اردیبهشت ماه ۱۳۶۴ نمایندگان دوره دوم مجلس ، تبصره ای به این قانون اضافه کردند . بر اساس این تبصره « مسئولان و ماموران مذکور در ماده واحده مصوبه یکم بهمن ماه ۱۳۵۹ مجلس شورای اسلامی مکلفند پاسخ کافی و مستند خود را حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ وصول کتبا به کمیسیون اصل نود اعلام دارند . «تخلف از این قانون جرم است و متخلف به مجازات حبس از سه ماه تا یک سال و انفسال از خدمات دولتی از شش ماه تا یک سال محکوم خواهد شد و موضوع تخلف در مراجع صالحه قضایی با درخواست کمیسیون قابل رسیدگی است و مراجع مذکور موظف اند به این گونه جرایم به صورت فوق العاده و خارج از نوبت رسیدگی و بلافاصله پس از ثبوت جرم و صدور حکم اعلام مجازات نموده و مراتب را به کمیسیون مزبور اعلام دارند .»[۵۷] «همچنین دادگاه رسیدگی کننده به این جرم حق رسیدگی به اصل شکایتی را که در کمیسیون مطرح است ، ندارد.»[۵۸] تا این که در دومین سال فعالیت مجلس دوم قانون «نحوه اجرای اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران » در روز ۲۵ ام آبان ماه سال ۵۶ به تصویب نمایندگان رسید . در این قانون که می توان آن را مهم ترین قانون در رابطه با فعالیت کمیسیون اصل نود دانست ، تشکیلات ساختاری و دامنه اختیارات و مسئولیت های این کمیسیون مشخص شده است . نمایندگان در همین دوره مجلس در جلسه علنی روز سوم آذر ماه سال ۱۳۶۶ با تصویب قانونی با عنوان قانون « نحوه گزارش کمیسیون اصل نود قانون اساسی » مقرر کردند :
گزارش های کمیسیون اصل نود پس از ارائه به هیئت رئیسه بدون رعایت نوبت در دستور کار مجلس قرار می گیرد و در اولین جلسه علنی قرائت می گردد.» در نهایت اصل نود قانون اساسی با تدوین آیین نامه داخلی کمیسیون اصل نود وارد فاز اجرایی می شود . این آیین نامه در ابتدای هر دوره در کمیسیون تدوین و به تصویب اعضای کمیسیون می رسد و پس از تصویب ، برگزاری جلسات بر اساس آن صورت می گیرد .

گفتار دوم : اعتبار و جایگاه کمیسیون اصل نود در ایران

کمیسون اصل نود که مشروعیت خود را از بالاترین سند قانونی کشور یعنی قانون اساسی دریافت می کند ، یکی از ابزار های نظارتی قوی در مجلس شورای اسلامی محسوب می شود و مجلس می تواند برای اعمال نظارت بر قوای سه گانه از آن استفاده کنند «این نکته قابل ملاحظه می باشد که کمیسیون اصل ۹۰ تنها کمیسیونی از مجلس است که رییس آن به وسیله همه نمایندگان انتخاب می شود و این موضوع اهمیت این کمیسیون را نشان می دهد.»[۵۹] کمیسیون می تواند به شکایت اشخاص علیه سو مدیریت یا سوء عملکرد در طرز کار قوای سه گانه رسیدگی کند و نهادها و سازمان های تحت صلاحیت خود را مجبور به پاسخگویی کند. با رسیدگی به شکایات ، اطلاعات بسیار مفیدی در اختیار مجلس قرار می گیرد که می توان از آن ها در جهت اعمال نظارت سیاسی خود در قالب سوال و استیضاح مقامات قوه مجریه اقدام کرد و شناسایی خلأ های موجود در زمینه های مختلف ، نقطه ی شروعی برای وضع قوانین مناسب و مساعد در پارلمان گردد .
بنابراین کمیسیون اصل نود می تواند نهادی تاثیرگذار و مفید در سیستم سیاسی و اداری کشور به حساب آید . کمیسیون ، یک نقش نظارتی درون قوه ای را نیز ایفا می کند ، زیرا در اصل نود قانون اساسی مقرر گردیده است کمیسیون اصل نود می تواند به شکایات واصله از اشخاص علیه طرز کار قوای سه گانه رسیدگی می کند و مجلس شورای اسلامی نیز یکی از قوای سه گانه نظام سیاسی کشورمان می باشد . پس اشخاص می توانند علیه سوء مدیریت در طرز کار قوه مقننه نیز اقامه دعوی کنند . اما آیا «کمیسیون هیچ توجهی به این موضوع که مشتکی عنه خود ( که کمیسیون فقط یک واحد سازمانی آن محسوب می شود ) نخواهد کرد؟»[۶۰]
قید واژه ی هرکس دارای بار معنایی عام است و نمایندگان مجلس را نیز شامل می شود . در نتیجه می توان کمیسیون اصل نود قانون اساسی را از سویی حامی و پشتیبان شهروندان و از جهتی ابزاری برای دستیابی به حاکمیت قانون و حکمرانی خوب دانست .

مبحث دوم : صلاحیت ، رویه و تشکیلات کمیسیون اصل نود

اصل نود قانون اساسی به عنوان آخرین راه تظلم خواهی و ششکایت از طرز کار قوای سه گانه می باشد که براساس آن مجلس می بایست به شکایات مردم علیه طرز کار قوای سه گانه رسیدگی کند که با تأسیس کمیسیون اصل نود به عنوان یکی از واحدهای داخلی خود در جهت ایفای این مهم گام برداشته است. فلسفه وجودی این اصل مربوط به زمانی است که شکایات غیرممکن بوده و یا نتیجه ای دربر نداشته و یا شخص به کلیت رفتاری یک قوه معترض باشد چراکه شکایت از عملکرد ارگانهای وابسته به دولت در دیوان عدالت اداری ممکن بوده و شکایت از نهادهای قضایی نیز با رجوع به مراجع بالاتر قوه قضاییه قابل پیگیری است. مجلس نیز در جهت اجرای این وظیفه کمیسیون اصل نود را به عنوان یک واحد داخلی در ساختار خود ، تاسیس کرده است .

گفتار نخست : چگونگی رسیدگی کمیسیون اصل نود به شکایات

در اصل نود قانون اساسی اصطلاح شکایت به کار رفته است اما آیا هر شکایتی در کمیسیون اصل نود قابل رسیدگی نمی باشد ؟ که پاسخ قطعاً ایجابی نیست چراکه این شکایت می بایست دارای شرایطی باشد :
ابتدا، اینکه شکایت باید قبلا در مراجع صلاحیت دار مطرح شده باشد حال یا از طرف این مراجع پاسخی ارائه نشده باشد و یا اینکه پاسخ ارائه شده برای شاکی راضی کننده نباشد . قسمت اخیر ماده واحده قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل نود با دستگاه های دولتی به شکایات مردم دال براین موضوع است. این امر در ماده یک آیین نامه داخلی کمیسیون اصل نود نیز عنوان گردیده است، که کمیسیون فقط به شکایاتی رسیدگی می نماید که شاکی به مسئولین مراجعه نموده ولی به شکایت او رسیدگی نشده است و یا پاسخ قانع کننده ای دریافت نکرده است.
دوم بحث شکلی شکایت است که لزوماً باید به طور کتبی ارائه شود . این موضوع به صراحت در اصل نود قانون اساسی پیش بینی شده است.
همچنین علاوه براین موارد شاکی باید مدارک کافی و لازم را به شکایات خود ضمیمه کرده و به کمیسیون تسلیم نماید. این امر در مواد یک و دو آیین نامه داخالی کمیسیون اصل نود تصریح شده است. پس به موجب این مواد، کمیسیون اصل نود به شکایاتی رسیدگی می کند که شاکی شکایت خود را با مدارک کافی به کمیسیون فرستاده باشد و شکایاتی که بدون دلایل کافی فرستاده شده باشد، بایگانی می گردد.
در شکایت تسلیم شده نام شاکی، متشاکی و آدرس نهاد آنها می بایست تصریح شده باشد وگرنه طبق آیین نامه داخلی کمیسیون بایگانی می گردد.
سوم موضوع شکایت نیز می بایست بدون ابهام بوده و به وضوح، مسئله ای که مورد نظر شاکی است، و از آن شکایت به عمل آمده معین گردد. «برای شکایت کتبی نزد کمیسیون، فرم چاپی و غیرچاپی مشخصی وجود نداشته و هرکس می تواند شکایت خود را به هرشکلی به کمیسیون ارائه نماید.»[۶۱]
همچنین اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با قید «هرکس» آغاز می شود و مقرر می دارد« هر کس شکایتی از طرز قوای سه گانه …»
با توجه به اطلاقی که عبارت هر کس در این اصل دارد مشخص است که تنها یک نفر نیز می تواند علیه طرز کار قوای سه گانه ، شکایت خود را به کمیسیون عرضه بدارد و این اطلاق هم شامل اشخاص حقیقی و هم اشخاص حقوقی می باشد و در این مورد تفاوتی بین آن ها وجود ندارد .
حال سوال دیگری که در این مورد سر بر می آورد این است که آیا عبارت «هرکس» فقط شامل اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی می شود یا اینکه اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق عمومی نیز می باشد ؟
به نظر می رسد اطلاق این عبارت هر دو گروه را شامل می شود و از این حیث تفاوتی میان انان قائل نشده است . رویه عملی کمیسیون نیز به همین منوال است . «بنابراین با توجه به اطلاق موجود در عبارت و رویه عملی کمیسیون اصل نود می توان ادعا کرد که همه اشخاص حقیقی و حقوقی و حقوق خصوصی می توانند شکایت خود علیه طرز کار قوای سه گانه را به کمیسیون اصل نود قانون اساسی تسلیم نمایند.»[۶۲]

گفتار دوم : گستره نظارت کمیسیون اصل نود

هرکس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه و قوه قضاییه داشته باشد می تواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه کند . بنابراین می توان نتیجه گرفت که طرف شکایت شهروندان در اصل نود قانون اساسی قوای سه گانه در نظام جمهوری اسلامی هستند . اما منظور از قوای سه گانه صرفاً کلیت این سه قوه نمی باشد و ممکن است زیر مجموعه های این سه قوه را نیز شامل شود . در این راستا ، ماده واحده قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل نود ، جهت رسیدگی به شکایت شهروندان مقرر می دارد :
«کمیسیون اصل نود می تواند با قوای سه گانه جمهوری اسلامی ایران و تمام وزارت خانه ها و ادارات و سازمان های وابسته به آن ها و نهادها و بنیادهای انقلابی و موسساتی که به نحوی از انحناء به یکی از قوای فوق الذکر مربوط می باشد مستقیما مکاتبه یا به آنها مراجعه نماید .
به نظر می رسد با توجه به ماده واحده مذکور ، سازمان های طرف شکایت در کمیسیون اصل نود عبارت اند از : مجلس شورای اسلامی و نهادهای وابسته به آن مانند کمیسیون ها ، هیات رییسه ، دیوان محاسبات و …، قوه مجریه و وزارتخانه ها ، ادارات و سازمان های وابسته، قوه قضاییه و ادارت و سازمان های وابسته، بنیادها و نهادهای انقلابی.
در این زمینه با توجه به متن اصل نود قانون اساسی و ماده واحده مزبور ، چند نکته قابل ذکر است:
موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی می توانند در ردیف سازمان های طرف شکایت کمیسیون اصل نود قرار بگیرد . «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد ، تشکیل شده و یا می شود.»[۶۳]
تعریف دیگری نیز از این نهادها در ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ به عمل آمده است : موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی : واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تامین گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد .
در تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی قید شده است: «فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید.»
در سال ۱۳۷۳ مجلس شورای اسلامی طی قانونی لیست این نهادها را تصویب کرده است . نکته دیگر اینکه ، بنیادها و نهادهای انقلابی نیز تحت نظارت کمیسیون اصل نود قرار گرفته اند.

گفتار سوم : بررسی ابهام عبارت «طرز کار» در اصل نود قانون اساسی

به نظر می رسد کاربرد عبارت «طرز کار» در اصل نود قانون اساسی ابهاماتی در صلاحیتهای رسیدگی این کمیسیون به شکایت شهروندان علیه قوای سه گانه را ایجاد نموده است. چراکه کاملاً مشخص نیست که این عبارت آیا شامل امور کلی و کلان قوای سه گانه می شود و یا امور جزیی و موردی مقامات و ارگان ها را نیز در بر می گیرد؟ ماده ۵ قانون نحوه اجرای اصل نود[۶۴] مقرر می دارد :
کمیسیون صرفاً به شکایتی که از روش و طرز کار مجلس یا قوای مجریه و قضائیه باشد رسیدگی می کند.
چنانکه ملاحظه می گردد ، این ماده نیز همان عبارت اصل نود را بازگو می نماید و در کاهش ابهام آن تاثیر بسزایی ندارد . تبیین این عبارت می تواند تأثیر فراوانی در صلاحیت کمیسیون مربوطه داشته باشد و زمینه حق و حقوق شهروندان در قانون اساسی نیز تحت تأثیر قرار دهد. زیرا اگر این اختیار شامل امور جزیی و موردی باشد در نظام حقوقی ما نهادی وجود که در کنار دیوان عدالت اداری ، البته به سبک و سیاق دیگری به شکایات شهروندان علیه نهادها و مقامات دولتی رسیدگی می کند . «در خصوص تبیین این عبارت دو دیدگاه را می توان مورد شناسایی قرار داد . یک دیدگاه این است که منظور از عبارت طرزکار اصل نود قانون اساسی امور کلی می باشد و ناظر به سیاست ها و راهبرهای کلان قوای سه گانه است در مقابل این دیدکاه برخی معتقدند که منظور از این عبارت علاوه بر امور کلی و کلان شامل امور جزیی و موردی نیز می باشد .»[۶۵] برای هر کدام از این دو دیدگاه ، دلایل و استدلال هایی نیز وجود دارد که در ذیل به آن ها پرداخته می شود .
می تواند تاثیر فراوانی در صلاحیت کمیسیون مربوطه داشته باشد و زمینه حق وو حقوق شهروندان در قانون اساسی را نیز تحت تاثیر قرار دهد ، زیرا اگر این اختیار شاما امور جزیی و موردی باشد در نظام حقوقی ما نهادی وجود دارد که در کنار نهاد دیوان عدالت اداری ، البته به سبک و سیاق دیگری به شکایت شهروندان علیه نهادها و مقامات دولتی رسیدگی می کند. در خصوص تبیین این عبارت دو دیدگاه می توان مورد شناسایی قرار داد. یک دیدگاه این است که منظور از عبارت طرز کار در اصل نود قانون اساسی امور کلی می باشد و ناظر به سیاست ها و راهبرهای کلان قوای سه گانه است. در مقابل این دیدگاه برخی معتقدند که منظور از این عبارت علاوه بر امور کلی وکلان شامل امور جزیی و موردی نیز می باشد. برای هر کدام از این دو دیدگاه دلایل و استدلال هایی وجود دارد که در ذیل به آنها پرداخته می شود.

بند نخست: ادله شمول عبارت «طرز کار» به امور کلی و سیاست های کلان

الف : عدم تداخل وظایف قوا

براساس صراحت قانون اساسی در اصل ۵۹ «مرجع رسمی تظلمات و شکایات دادگستری است…» و سپردن اختیار رسیدگی به شکایات شهروندان به این قوه ، بنابراین وظیفه کمیسیون اصل نود به شکایات شهروندان مشمول امور جزیی و موردی نمی باشد. پس سپردن این اختیار به مجلس دخالت قوه مقننه در وظایف دستگاه قضا را در پی دارد و این موضوع با اصل ۵۷ قانون اساسی که به استقلال قوا اشاره می کند در تناقض است . از طرفی اصل ۱۷۳ دیوان عدالت اداری را «به منظور رسیدگی به شکایات ، تظلمات و اعتراضات مردم به مامورین یا واحدها یا آیین نامه ها …» زیر نظر قوه قضاییه پیش بینی کرده است . «بنابراین مجلس شورای اسلامی مرجع برنامه ریزی و سیاست گذاری است و نه مرجع تظلم خواهی شهروندان و اصل نود قانون اساسی نیز در راستای و سیاست گذاری کارآمد می باشد .»[۶۶]

ب: عدم وجود ضمانت اجرای حقوقی برای تصمیمات کمیسیون اصل نود

نقش اصلی مجلس شورای اسلامی براساس قانون اساسی، قانونگذاری می باشد و و اختیارات نظارتی آن نوعا اختیاراتی سیاسی است و ضمانت اجرای محکمی از آن حمایت نمی کند .