نحوه پیگیری و ضمانت اجراهای گزارش های کمیسیون اصل ۹۰- قسمت ۷

بند نخست: راه های کنترل اداری

کنترل اداری ممکن است از راه های مختلف صورت گیرد: اولین راه کنترل اداری، ممکن است کنترل سیاسی باشد : زیرا اداره ، مجری تصمیمات مقامات سیاسی است و چه بهتر که خود او در حقیقت دارنده و مجری حاکمیت می باشد . نیز کنترل و نظارت دستگاه اداری را به عهده بگیرد اما این امر نیز دو اشکال در بردارد :
اشکال اول این است که هیات حاکمه و قدرت سیاسی برای تمام جزییات و دقایق امور قاعده وضع نمی کند و عملاً هم نمی تواند بکند . از این رو او نمی تواند همه اعمال اداری و اجرایی را به درستی کنترل نماید . اشکال دوم این است که امروزه اعمال و فعالیت های اداری بسیار وسیع و متعدد است و هیات حاکمه و قدرت سیاسی عملاً دقت کافی و صلاحیت فنی لازم برای کنترل این کار را ندارند .
از کنترل سیاسی فقط می توان برای بررسی و ارزیابی سیاست کلی و هدف های عمومی سازمان های اداری که از طرف قدرت سیاسی معین شده است ، استفاده کرد ، کنترل جزییات امور خواهی نخواهی باید به عهده خود دستگاه اداری و یا دستگاه قضایی واگذار شود تا آن ها با آگاهی و فرصت بیشتری که دارند برای این کار اقدام نمایند .کنترل اداری اداره ، ممکن ست به وسیله سرپرستان اداری و یا بوسیله هیات های عالی بازرسی که در سطح بالای مدیریت تعیین می شوند به عمل آید.
«نظارت درونی ابزار مؤثری است برای ارتقا و بهبود زمامداری و مدیریت خدمات سازمان استو در کنار این ها دو هدف جزیی تر نیز محقق می شو: اول ثبت مرحله به مرحله اقدامات جزیی و نتایج کوتاه مدت آن ها و دوم الگوبرداری فرایندهای موفق توسط سازمان های مشابه دیگر.»[۳۹]
اشکال این کنترل آن است که نظارت در سطح بالای مدیریت همواره همراه با سختی و دشواری هاست : زیرا ، هر چه به راس هرم سازمانی نزدیک می شویم امر کنترل مشکل تر و سرپیچی و عدم اطاعت کارمندان از بازرسان بیشتر است .
کنترل قضایی اداره از نظر رعایت قانون در دستگاه های عمومی و فقط منافع ارباب مراجعه حائز اهمیت است . زیرا از این راه ، افراد می توانند با طرح دعوی و شکایت خود در دادگاه ها اداره را به رعایت قانون مجبور سازند .
کنترل مزبور مستلزم دو چیز است :
یکی وجود قواعد و قوانین قبلی که مورد رعایت اداره باشد ،
دوم وجود راه هایی که افراد بتوانند به آسانی از آن راه ها به قاضی مراجعه و احقاق حق نمایند.

بند دوم: اهداف کنترل اداری

نظارت از نقطه نظر قانون و مقررات آن است که ببینیم آیا مقررات قانونی که از طرف مجلس قانون گذاری وضع شده است ، مورد رعایت دستگاه اداری قرار گرفته است یا نه ؟ این نوع نظارت ، اصولا مربوط به اعمال حقوقی و عملیات و اقدامات مالی دولت است که معمولا از طرف مراجع قضایی صورت می گیرد ولی ممکن است از راه های اداری وبه وسیله مراجع و مقامات اداری نیز انجام شود .
همچنین اعمال اداره با مقتضیات اداری نیز انطباق داده می شود. منظور از مقتضیات اداری مصالح عالی اجتماعی است که اداره باید در ضمن انجام وظایف خود رعایت نماید، و مصلحت یک مفهوم عام تر از مفهوم قانون و مقررات و آن تصور ایده آلی است که بازرس از یک مدیریت خوب در جامعه ، در ذهن دارد و این خود اوست که در حین نظارت باید معیارها و خطوط آن را مشخص و معلوم سازد . در این نوع نظارت ، بازرس در ارزیابی اعمال اداره از آزادی عمل بیشتری برخوردار است . در این خصوص ، «ضمن آنکه وزرا مسئولیت حقوقی دارند مقامات عالی حق مؤاخذه آن ها را تا سرحد عزل خواهند داشت.»[۴۰]
این نوع نظارت مانند نظارت نوع دوم مبتنی بر ملاحظات و قضاوت های شخصی است . مقصود از نظارت از نظر اقتصادی و صرفه جویی ، آن است که ببینیم آیا میان ارزش خدمات اداری و بهای تمام شده آن توازن و تعادلی وجود دارد یا نه ؟در حالیکه در نظارت از نقطه نظر کارایی مقصود آن است که ببینیم که اداره با صرفه چه میزان از نیرو قادر به انجام هدف های خود می باشد ؟ به عبارت دیگر منظور از کارایی آن است که بتوان با صرف حداقل تلاش و حداکثر سود را به دست آورد و تطبیق این اصل در کار برای بدست آوردن آن می شود ، متعادل و متناسب است و یا آنکه ارزش آن تلاش را ندارد .
بازرسی اخیر اقتضا می کند که برای بدست آوردن دقیق درباره کارایی دستگاهی فعالیت و عملیات آن ، با فعالیت ها و عملیات دستگاه های مشابه دیگر مقایسه شود . وقتی روش های انجام کار نیز در دو یا چند دستگاه از نزدیک مورد بررسی و سنجش قرار گیرد . مثلا بررسی اینکه تامین بهداشت و سلامت همگانی به وسیله واحدهای وزارت بهداری بهتر انجام می گیرد . و کارایی بیشتری دارد یا به وسیله واحدهای فلان موسسه خیریه و با موسسات خصوصی دیگر و یا مثلا به کار بستن فلان روش و شیوه دیگر ، مستلزم بررسی موضوع در موسسات مشابه می باشد. البته محرمانه بودن اطلاعات و اخبار مانع بزرگی در راه کنترل اداری است و به صحت و قاطعیت آن لطمه می زند . بنابراین «بایستی گفت نظارت اداری دربرگیرنده یک فرایند و فعالیت مستمر به منظور تحقق نظام اداری کارامد بوده اعمال حقوقی وزارت خانه ها باید در جهت قانون باشد و هیج سازمان و مأمور اداری از حدود صلاحیت ها و اختیارات اعطائی خارج نشود.»[۴۱]

بند سوم: شاخص های نظارت اداری

الف: حاکمیت مقررات و آیین نامه های دولتی

قانونمندی اداری به معنای معیار قرار دادن آیین نامه ها و مصوبات اداری لازم الاجرا است. نظارت اداری شامل جرائم عمومی و تخلف از قوانین عمومی نیست، چرا که چنین نظارت و رسیدگی، موکول به اعمال آنها از سوی نهادهایی است که دارای صلاحیت نظارت قضایی هستند. به هر حال هر گاه دستگاه نظارت کننده ی اداری، به چنین تخلفاتی و جرائمی برخورد کند، تنها کاری که می تواند انجام دهد ارجاع به مراجع ذیربط و به ویژه دادگاه صالح است و موارد تخلفات اداری به طور کامل مشخص و مجازات و مرجع رسیدگی به آن ها هم تعیین شده است؛ بر اساس ماده ۲ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری مصوب مورخ ۴ /۸/۱۳۷۸ هیأت عالی نظارت، تخلفات اداری به دو دسته قصور و تقصیر تقسیم می شود: قصور که منظور کوتاهی غیر عمدی در انجام وظایف محوله است، وتقصیر که عبارت است از نقض عمدی قوانین و مقررات مربوط.

ب: ضمانت اجرا

مراجع نظارتی و رسیدگی اداری ( هئیت های رسیدگی به تخلفات اداری) فاقد ماهیت قضایی بوده و تنها به شکل انتظامی و انضباطی رسیدگی و نظارت می کنند و در صورت احراز تخلف اداری، اقدام به تعیین مجازات یا ابطال و اصلاح تصمیمات متخذه می کنند، پس نظارت اداری، دارای ضمانت اجرای شبه قضایی بوده و متخلفان به مجازات هایی از نوع اداری محکوم می شوند؛ «از آنجا که اعمال و تصمیمات صورت ظاهری عمل مأموران است و دارای آثار و اعتبار مستمر برای اداره و سازمان متبوع و گاه اشخاص حقیقی و حقوقی بر ثالث خواهد بود، مقامات مافوق اقداماتی باید انجام دهند که از استمرار اعتبار تصمیم به شکل و وضع موجود جلوگیری شود. به طور کلی مقامات مرکز می توانند تصمیمات مقامات مادون را ابطال نمایند یا آن را معلق سازند و یا تغییر دهند و اصلاحاتی نسبت به آن به عمل آورند.»[۴۲]

ج: رجوع به دیوان عدالت اداری

احکام صادره از سوی نهادهای نظارت کننده ی اداری مانند هیأت های انتظامی و هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری قابل فرجام و تجدید نظر و همچنین قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری است. بی تردید نظارت و رسیدگی در دیوان عدالت اداری به طور کامل ماهیت قضایی داشته و آرای صادره از سوی شعب این نهاد جز در موارد مغایرت بیّن با قانون و شرع، قطعی است.

د: محدود بودن حوزه ی نظارت اداری

حوزه ی نظارت اداری برخلاف نظارت های سیاسی، حقوقی و قضایی بسیار محدود بوده و فقط اختصاص به تخلفات کارمندان دولت از مقررات داخلی دارد. به همین دلیل در حقیقت از مصادیق نظارت استطرادی و جانبی است. به هر حال محدود بودن حوزه ی نظارت اداری، شاخصی است که آن را از سه نوع نظارت دیگر متمایز می کند. با وجود این، گستردگی دستگاه های اجرایی و اداری به گونه ای است که به لحاظ کمّی حجم رسیدگی به تخلفات انتظامی کارکنان دولت و اعمال اداری در حد قابل توجهی است.
گفتار چهارم: نظارت از طریق کمیسیون اصل نود
با ظهور دولت مدرن در عصر روشنگری یکی از اصلی ترین دغدغه های تئوریسین های این حوزه عدم تجمع قدرت در بخشی از حاکمیت ، و در نتیجه جلوگیری از استبداد بوده است. بر این اساس ایده های مختلفی از سوی فیلسوفان و حقوق دانان قرون ۱۷ و ۱۸ در اروپا مطرح شد. از میان این ایده ها تفکیک قوا و نظارت قوا بر اعمال سایر قوا بیش از پیش مورد توجه قرار گرفت. یکی از روش هایی که برای این اعمال نظارت وجود دارد نظارت غیر قضایی است. «در نظارت غیر قضایی برخلاف نظارت قضایی مقام ناظر بر اداره نوعا یک مقام غیر قضایی است. شیوه های به کار رفته نیز دارای محدودیت های رسیدگی های قضایی از قبیل منع تحصیل دلیل ، تعیین وقت ، تشریفات احضار و دیگر تشریفات آیین دادرسی نیست. »[۴۳]
همچنین نظارت مردم بر نهادهای حاکمیتی اصلی است که در جوامع گوناگون به اشکال مختلف وجود دارد. در نظام سیاسی ایران پارلمان ( مجلس شورای اسلامی ) به عنوان ابزار اعمال حاکمیت مردم شناخته می شود ، و اعضای مجلس ، نمایندگان و وکلای ملت در اعمال حقوق خویش هستند.
کمیسیون اصل نود یکی از کمیسیون های تخصصی مجلس شورای اسلامی است که به وظیفه محول شده به مجلس در اصل نودم قانون اساسی را درباره رسیدگی به تظلمات قوای سه گانه انجام می دهد. همانگونه که در مباحث آتی به تفصیل اشاره می شود بر اساس اصل نود قانون اساسی هر کس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضائیه داشته باشد می تواند شکایت خود را کتبا به مجلس عرضه کند. مجلس نیز موظف بوده به این شکایات رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد. و در مواردی که شکایت به قوه مجریه و یا قضائیه مربوط است رسیدگی و پاسخ کافی از آنها بخواهد ، و در مدت متناسب نتیجه را اعلام نماید و در موردی که مربوط به عموم باشد به اطلاع برساند. و نکته کلیدی در اصل نود قدرت فائقه پارلمان در نظارت بر خود و دیگر قوای سیاسی است. نقشی که در سه دهه گذشته بسیار کمرنگ و غیر فنی اعمال شده است.
سابقه کمیسیون اصل نود به پیشینه اصل نود پیوند می خورد و پیشینه اصل نود و تفکر حاکم بر آن به اولین روزهای قانونگذاری در ایران بازمی گردد. زمانی که با قرار گرفتن سی و دومین اصل قانون مشروطه در متن این قانون ، اولین گام برای پاسخگو کردن عوامل حکومتی به مردم برداشته شد. چنانکه تصریح می داشت : « هر کس از افراد ناس می تواند عرض حال یا ایرادات و شکایات خود را کتبا به دفترخانه عرایض مجلس عرضع بدارد. اگر مطلب راجع به خود مجلس باشد جواب کافی به او خواهد داد و چنانچه مطلب راجع به یکی از وزارت خانه هاست ، بدان وزارت خانه خواهد فرستاد که رسیدگی نماید و جواب مکفی بدهند.»
هر چند این اصل بر نظارت مجلس بر دستگاه های اجرایی آن زمان دلالت نداشت و گرچه تفکر حاکم بر آن به جهت آماده نبودن اجتماع و نو بودن اندیشه مجال بروز نیافت، اما درج کلمات آن در متن قانون اساسی مشروطه زمینه ساز بازآفرینی این اندیشه ، دیگر بار به گونه ای جدی تر و پرفروغ تر در قالب اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شد. و اصل نودم قانون اساسی اولیه جمهوری اسلامی ایران که در حقیقت صورت اصلاح شده اصل هفتاد و سه پیش نویس قانون اساسی بود. در روز ۸ مهر ماه سال ۱۳۵۸ در مجلس خبرگان قانون اساسی به تصویب رسید. با شروع به کار اولین دور مجلس شورای اسلامی از روز ۷ خردادماه سال ۱۳۵۹ و تدوین آیین نامه داخلی مجلس به منظور اجرای اصل نودم قانون اساسی تشکیل می گردد. تا طبق قوانین مصوب مربوط به خود اداره ، و انجام وظیفه نماید.
منظور از قوانین مصوب در آیین نامه داخلی ، قوانینی است که نمایندگان مجلس برای تعیین چارچوب وظایف و روانتر کردن انجام وظیفه کمیسیون اصل نود وضع کرده اند. از جمله این قوانین ، «قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل نود با دستگاه های دولتی جهت رسیدگی به شکایات مردم » است. بر اساس این قانون که در اول بهمن ماه ۱۳۵۹ به تصویب رسید. کمیسیون اصل نود می تواند با قوای سه گانه جمهوری اسلامی و تمام وزارت خانه ها و ادارات و سازمان های وابسته به آنها و بنیادها و نهادهای انقلابی و موسساتی که به نحوی از انحا به یکی از قوای فوق الذکر مربوط می باشند مستقیما مکاتبه یا به آنها مراجعه نماید و برای رسیدگی به شکایات کتبی که از طرف مسئولین مربوطه بدون جواب مانده و یا جواب قانع کننده به آنها داده نشده و رفع مشکلات توضیح بخواهد و آنها مکلفند در اسرع وقت جواب کافی بدهند.
در روز ۵ اردیبهشت ماه ۱۳۶۴ نمایندگان دور دوم مجلس ، تبصره ای به این قانون اضافه کردند. بر اساس این تبصره مسئولان و ماموران مذکور در ماده واحده مصوبه یکم بهمن ماه ۱۳۵۹ مجلس شورای اسلامی مکلفند پاسخ کافی و مستند خود را حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ وصول کتبا به کمیسیون اصل نود اعلام دارند.
تخلف از این قانون جرم محسوب و متخلف به مجازات حبس از سه ماه تا یک سال و انفصال از خدمات دولتی ا
ز ۶ ماه تا یک سال محکوم خواهد شد. و موضوع تخلف در مراجع صالحه قضایی با درخواست کمیسیون قابل رسیدگی است و مراجع مذکور موظفند به اینگونه جرایم به صورت فوق العاده و خارج از نوبت رسیدگی و بلافاصله پس از ثبوت جرم و صدور حکم اعمال مجازات نموده و مراتب را به کمیسیون مزبور اعلام دارند.
همانگونه که در مباحث آتی اشاره خواهد شد، در دومین سال فعالیت مجلس دوم ، قانون «نحوه اجرای اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» در روز بیست و پنجم آبان ماه سال ۱۳۶۵ به تصویب نمایندگان رسید. در این قانون که می توان آن را مهمترین قانون در رابطه با فعالیت کمیسیون اصل نود دانست، تشکیلات ساختاری و دامنه اختیارات و مسئولیت های این کمیسیون مشخص شده است. در فصل اول این قانون که ماده یک آن را در بر دارد تشکیلات کمیسیون اصل نود دارای دو واحد «دفتر» و «رسیدگی به شکایات» است. اعضای واحد رسیدگی به شکایات کلا از نمایندگان خواهند بود و طبق آیین نامه داخلی انجام وظیفه می کنند. و کارکنان واحد دفتر از طرف هیأت رئیسه مجلس معین می شوند و حدود وظایف و اختیارات آنان به وسیله هیأت رئیسه کمیسیون تعیین می شوند و زیر نظر کمیسیون انجام وظیفه می نمایند. نمایندگان در همین دوره مجلس در جلسه علنی روز سوم آذر ماه سال ۱۳۶۶ با تصویب قانونی با عنوان «قانون نحوه گزارش کمیسیون اصل نود قانون اساسی» مقرر کردند: «گزارش های کمیسیون اصل نود پس از ارائه به هیأت رئیسه بدون رعایت نوبت در دستور کار مجلس قرار می گیرد و در اولین جلسه علنی قرائت می گردد.»
در نهایت اصل نودم قانون اساسی با تدوین آیین نامه داخلی کمیسیون اصل نود وارد فاز اجرایی می شود. این آیین نامه در ابتدای هر دوره در کمیسیون تدوین به تصویب اعضای کمیسیون می رسند و پس از تصویب ، برگزاری جلسات بر اساس آن صورت می گیرد.
«در دوره اول دو سال اول و دوم ، محمد صادق حائری شیرازی و در دو سال سوم و چهارم نیط سید محمد خوئینی ها به عنوان رؤسای کمیسیون اصل نود حضور داشتند. در دور دوم مرتضی فهیم کرمانی ، به عنوان رئیس کمیسیون اصل نود بوده و در دور سوم سال اول سید حسین موسوی تبریزی و در سه سال بعد فخرالدین موسوی رؤسای این کمیسیون بودند. در دور چهارم محمد علی شرعی رئیس کمیسیون اصل نود بوده و در دور پنجم در سالهای اول و چهارم هاشم هاشم زاده هریسی و در سالهای دوم و سوم محمدرضا فاکر رؤسای کمیسیون اصل نود بودند. در دور ششم حسین انصاری راد و در دور هفتم و دو سال اول دور هشتم محمدرضا فاکر ریاست کمیسیون اصل نود را برعهده داشتند. و در دور نهم محمد علی پورمختار ریاست کمیسیون اصل نود را به عهده داشته است. »[۴۴]
اصل نود قانون اساسی از پتانسیل بسیار بالایی در تحقق حق دادخواهی مردم و ایجاد یک جمهوری پارلمانی دارد. گرچه ظاهرا اصل نود از ماهیت غیر قضایی نظارت مجلس حکایت دارد، اما خبرهایی اخیراً از مجلس به گوش می رسد که به نظر می رسد راه تبدیل کمیسیون اصل نود به یک دیوان شبه قضایی شبیه به دیوان محاسبات وجود دارد. دیوان یک مرجع قضایی یا شبه قضایی است و رسیدگی های آن باید بر اساس استانداردهای دادرسی منصفانه باشد.
ماهیت و ساز و کار رسیدگی در دیوان مظالمی که بر اساس اصل نود تشکیل می شود ، می تواند توأما قضایی ، سیاسی ، یا شبه قضایی باشد. ممکن است هدف از تهیه این طرح تقویت ابعاد نظارتی پارلمان باشد. گرچه با هدف نهادسازی های جدید هم ممکن است مشکل نظارتی کشور حل نشود. زیرا هم اکنون نیز انواع سازوکارهای نظارتی در اختیار مجلس است اما استفاده بهینه از آن نمی شود. صرف نظر از اغراض سیاسی پیشنهاد رئیس کمیسیون اصل نود و نمایندگان مجلس ، مبنی بر تبدیل کمیسیون به دیوان به نظر می آید طرح ایجاد آمبودزمانی ایرانی در دست تهیه دارند، مدافعان و همچنین مخالفان جدی را در پی داشته است. به نظر می آید مهمترین نکته که در بازسازی کمیسیون اصل نود باید مد نظر قرار گیرد ، ابتدا دوراندیشی های حقوقی لازم صورت گرفته تا تداخل صلاحیت با دیگر نهادهای نظارتی پیش نیاید چرا که تبدیل به موازی کاری نهادهای عمومی گوناگون می گردد که خود تالی فاسد های بسیاری را در پی خواهد آورد.

مبحث سوم: کلیات مفهومی و اقسام فساد

فساد بر اساس معیارهای مختلف اقسام گوناگونی دارد. مبنای این تقسیم بندی را می توان میزان دارایی و اموال تحصیل شده از طریق فساد، ارشدیت مقام شخص فاسد، دفعات فساد، ارزش گذاری اجتماعی و میزان سرزنش پذیری فساد و یا گسترش جغرافیایی قرار گیرد. با این حال مصادیق و نمودهای رفتاری فساد، از تنوع بیشتری برخوردار است. تنوع در مصادیق، کم وبیش در تمام نظام های حقوقی به طور یکسان و مشابه ملاحضه می شود. به عبارت دیگر مصادیق اصلی و اساسی فساد، هم چون رشوه، اختلاس ، اعمال نفوذ و رانت جویی در مجموعه قوانین کیفری کشورهای مختلف، مشاهده می شود، هر چند در گستره و شمول آن، و نوع، میزان، شدت و ضعف مجازات در مقابل آن، تفاوت هایی ملاحضه می شود. چنانکه در کشوری عنصر مادی جرم ارتشا تنها شامل پذیرش مادی رشوه شود و در جای دیگر ارائه پیشنهاد و وعده را نیز دربرگیرد و یا در برخی نظام های حقوقی رشوه تنها در بخش دولتی جرم انگاری شده و در جای دیگر بخش خصوصی را نیز دربر گرفته باشد. چه بسا غیبت از محل کار در یک نظام حقوقی به عنوان مصداق فساد تعریف شود و در جای دیگر تنها یک تخلف به حساب آید. بنابراین ظاهراً امکانی براحصای مصادیق فساد وجود نداشته و «به جرأت می توان گفت تعریف واحدی از این جرایم در منابع قانونی و حتی دکترین ها وجود ندارد.»[۴۵] و ضرورتی نیز در این خصوص به نظر نمی آید.شدت و ضعف در تعیین مصادیق فساد یا میزان مجازات به عواملی چون : پیشینه فرهنگی، سیاسی، اقتصادی، مذهبی و عرفی حاکم در هر جامعه که در واقع نظام حقوقی آن جامعه را هم تشکیل می دهند بستگی دارد.

گفتار نخست : تعریف فساد