نحوه پیگیری و ضمانت اجراهای گزارش های کمیسیون اصل ۹۰- قسمت ۴

_ یوسف محنت فر ،۱۳۸۹، فساد مالی و اداری چگونگی مبارزه با آن. در این پژوهش به مهمترین علل فساد اقتصادی پرداخته شده است و آن علل را تا حد بسیاری مربوط به تصدی دولت در اقتصاد می داندکه شامل محدودیت های تجاری، دستمزدهای پایین در خدمات دولتی و تجاری، نرخ های چندگانه ارضی و … می شود.
_ محسن طالبی ، ۱۳۹۳، کمیسیون اصل نود قانون اساسی. در این مقاله نگارنده در تلاش برای تبیین ضرورت نظارت به تضمین آزادی و امنیت مردم پرداخته است. و ضمن برشماری نهادهای نظارتی فراقضایی سعی در شرح و بسط سازمان بندی های داخلی کمیسیون اصل نود و کیفیت اجرایی شدن آن بر اساس آنچه در قانون آمده ، داشته است.
_ علی اکبر علیخانی ،۱۳۸۳، نظارت در نظام جمهوری اسلامی ایران. در این پژوهش نظام نظارت در ساختار حقوق اساسی و قوانین جمهوری اسلامی ایران بررسی شده است و به همه نهادهای نظارتی از جمله مجلس خبرگان، نظارت رهبری بر نهادهای زیر دست خود، نظارت مجلس بر دولت و نظارت های فراقضایی چون کمیسیون اصل نود و سازمان بازرسی کل کشور پرداخته است.
با توجه به نیاز جوامع امروزی به افزایش ورود دولت به عرصه ها ی بیشتر اجتماعی که در پی خود تالی فاسد های ناگذیری را به همراه دارد ، نهادهای نظارتی روز به روز جایگاه های ویژه تری می یابند. و رشد نهادهای نظارتی فراقضایی که امروز در اکثر کشورهای جهان به آمبودزمان معروف شده اند در کنار ارگان های قضایی نقش اثر گذاری در سرعت رسیدگی و پیگیری شکایات مردم دارند. که ارتباط تطبیقی این نهاد با ارگانهای فراقضایی مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، همچون کمیسیون اصل نود، بررسی کارکردها و ضمانت اجراهای این گونه نهادها و بازتعریف آنها باتوجه به سهولت و سرعت رسیدگی درمقایسه با نهادهای کاملاً قضایی ضرورتی اجتناب ناپذیر به نظر می آید.

ج:پرسش های پژوهش

۱٫پرسش های اصلی:

  1. نهادهای نظارتی بویژه نهادهای نظارتی فراقضایی از چه جایگاه و ضرورتی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برخوردار است؟
  2. مهمترین ساز و کارهای حقوقی و ضمانت های اجرایی موجود در کمیسیون اصل نود در ارتباط با مفاسد اداری و اقتصادی کدامند؟

۲٫پرسش های فرعی:

  1. چه ارتباطی بین ساز و کارهای نظارتی و فساد اقتصادی وجود دارد؟
  2. کمیسیون اصل نود چگونه به شکایات رسیدگی کرده و گستره نظارت این کمیسیون تا چه اندازه است؟
  3. کمیسیون اصل نود با نهادهای نظارتی مشابه چون آمبودزمان های امروزی به چه میزان همپوشانی دارد؟

د: فرضیه پژوهش

با توجه به اینکه نظارت اداری و اقتصادی موثر به طرق قانونی امری ضروری در نظام های امروزی شناخته می شود از این رو دول مختلف در ایجاد نهادهای نظارتی و اعطای اختیار کافی به آن ها تلاش گسترده ای داشته اند. به همین جهت بحث نظارت و بازرسی از مهمترین مباحث در حقوق عمومی و بالاخص حقوق اداری محسوب می گردد. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز اصل نود یکی از ابزارهای نظارتی قوی در مجلس شورای اسلامی محسوب می شود. چراکه این نهاد مشروعیت خود را از بالاترین سند قانونی کشور یعنی قانون اساس دریافت می دارد.
براساس اصل نود قانون اساسی، کمیسیون مذکور پس از رسیدگی و بررسی شکایات می بایست در موارد که مربوط به عموم است به اطلاع عامه برساند. بنابراین باتوجه به نص قانون اساسی ضمانت اجرای الزام آوری برای تصمیماتی که در کمیسیون اصل نود اتخاذ می گردد پیش بینی نشده است. اما این ضمانت اجرا را نمی توان دست کم گرفت. زیرا گزارش هایی که کمیسیون اصل نود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می کند، می تواند تذکر، سوال و استیضاح مقامات خاطی را در پی داشته باشد. و براساس ماده واحده قانون نحوه گزارش کمیسیون اصل نود قانون اساسی، گزارش ها پس از ارائه به هیأت رئیسه بدون رعایت نوبت در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار می گیرد و در اولین جلسه علنی قرائت می گیرد که این موضوع باعث می شود با آگاهی رسانی به شهروندان، شفافیت در نظام اداری و سیاسی پررنگ تر شده و که در پی خود پاسخگویی بیشتری را به همراه دارد.

ه: اهداف پژوهش

  1. فهم حقوقی وظایف و سازوکارهای تشکیلاتی موثر کمیسیون اصل نود چه می تواند باشد؟
  2. بررسی دستاوردهای این کمیسیون در رسیدگی به شکایات مردمی علی الخصوص در حوزه مفاسد اقتصادی چگونه بوده است؟
  3. نقاط ضعف عملکردی این کمیسیون در چه زمینه های است؟ دلایل و نقاط ضعف چه بوده و راهکارهای پیشنهادی چه می تواند باشد؟

و: روش پژوهش

روش پژوهش در این نوشتار از نوع تبیین نظری و حقوقی است و شیوه جمع آوری اطلاعات و داده ها از نوع کتابخانه ای می باشد.

ز: سازماندهی پژوهش

این پژوهش در سه فصل، و فصل نخست و فصل دوم در سه مبحث، و فصل سوم در چهار مبحث تنظیم شده است. فصل نخست تحت عنوان کلیات و چارچوب نظری پژوهش به کلیات بحث نظارت و فلسفه وجودی آن و همچنین کلیات بحث فساد و انواع و تقسیم بندی های آن پرداخته شده است. فصل دوم به بررسی نهاد نظارتی کمیسیون اصل نود اختصاص دارد که پیشینه تاریخی تشکیلات، عملکردها، ضمانت های اجرایی و مقایسه آن با نهاد نظارتی فراقضایی امروزی در جهان (آمبودزمان) پرداخته شده است. و در فصل سوم به جایگاه مبارزه با فساد در قوانین و مقررات پرداخته می شود که نقش قوه قانونگذار در پیشگیری از فساد و جایگاه نهادهای نظارتی و استقلال آن ها در مقابله با فساد مورد بررسی قرار می گیرد.

ی: محدودیت های زمانی و مکانی پژوهش

محدوده زمانی این رساله پس از پیروزی انقلاب اسلامی و از هنگام تشکیل کمیسیون اصل نود بر مبنای اصل نودم قانون اساسی است. و ظرف مکانی مورد مطالعه کشور ایران می باشد که نگاهی تطبیقی با نهادهای مشابه دردیگر نظام ها را نیز به همراه دارد.
فصل اول

چارچوب و مفهوم نظری پژوهش

بر اساس مفهوم حاکمیت قانون ، کلیه قوای حاکم و سازمان های عمومی تحت نظارت قانون بوده و تمامی مقامات عمومی مکلف می شوند در تصمیماتی که می گیرند و اعمالی که انجام می دهند قوانین و مقررات را رعایت نمایند. و لازمه تحقق حاکمیت قانون آن است که هم همه فعالیت های عمومی و هم افراد تابع، تحت نظارت ناظران باشند. «در نظام های سیاسی جدید نظارت به معنای واقعی از زمانی آغاز شد و مورد توجه قانونگذاران قرارگرفت که اصل تفکیک قوا مورد اقبال و پذیرش عمومی کشورهای جهان واقع شد.»[۱] و در جهان امروزی بدون وجود ناظر و نهادهای نظارت کننده، پیشگیری از فساد اداری و مالی که به یکی از چالش های اساسی تبدیل شده است امکان پذیر نمی باشد. چراکه گستره عمومی فساد مختص کشور، منطقه و یا قاره خاصی نبوده، هر چند ممکن است بسته به شرایط و استعداد محیطی در نقطه ای پررنگ تر از نقطه دیگر جلوه کند.

مبحث نخست: تعریف نظارت، جایگاه و ضرورت وجودی نهادهای نظارتی

مفهوم نظارت در گستره حقوق عمومی نه تنها شامل نهادهای تشکیل دهنده حکومت و دولت است بلکه حتی به طور خاص مشروعیت حکومت و دولت را هم در برمی گیرد به این معنا که فراتر از نظارت بر اعمال حکومت، مشروعیت اصل نظام سیاسی هم مورد توجه و بحث قرار می گیرد. پس از این رو نظارت نقش تعیین کننده ای را در حکومت و دولت ایفا می کند. منظور از نظارت در مفهوم حقوقی بازرسی و سنجش و ارزیابی اقدامات مجریان می باشد. و به نظر می آید بیشترین کاربرد نظارت، در امور سیاسی و در ارتباط با حاکمیت است و چراکه به معنای کنترل قدرت و جلوگیری از سوء استفاده از قدرت و ارائه نقطه نظرهای اصلاحی در جهت هدایت مدیران سیاسی است. چنانکه می توان گفت احیای حقوق عمومی و کنترل قدرت از راه قانون در معنا و مفهوم نظارت بر اعمال حکومت نهفته است.

گفتار نخست : تعریف نظارت

از آنجایی که مفهوم نظارت به طور صریح و دقیق در قانون اساسی تعریف نشده است برای رفع ابهام نیازمند ایضاح و تفسیر است. منظور از نظارت، کنترل و بررسی است. «نظارت به معنای دقیق کلمه، کنترل و بررسی اقدامات یک نهاد حکومتی از سود مقام و نهادی دیگر است که غایت آن حصول اطمینان از باقی ماندن اقدامات یاد شده در حدود و ثغور قانونی است.»[۲] برای تبیین مفهوم نظارت ، بهتر است بین مفهوم نظارت و اعمال اختیار یا اجرا تفکیک قایل شد یعنی باید اقدامی صورت گیرد تا نظارت معنا پیدا کند. به این معنا که، به لحاظ منطقی،ابتدا باید یک مقام یا نهاد، اختیار قانونی خود را اِعمال کند، به بیان ساده باید اقدامی صورت دهد تا اساساً نظارت بر آن اقدام معنا پیدا کند . با این وصف، نظارت همواره یک مفهوم مضاف است که همیشه باید در پی مضاف الیهی در پی آن می آید. «ناظر کسی است که به منظور انجام چنین بازرسی و ارزیابی و سنجشی تعیین می گردد.»[۳]
نظارت در اصطلاح فقهی عبارت از حقی ( به معنای اعم) است که فرد یا جمعی به مقتضای شرع (قانون) و یا صاحب اختیاری برای کنترل و عیب یابی کار مورد اهتمامی، آن را به دست می آورد و به عنوان ناظر منصوب می شود. «ناظر در حقیقت رقیب عامل است که وی بدون اطلاع ناظر کاری از پیش نبرد و هر گاه عامل، خلاف نظر ناظر عمل کند او را باز بدارد ( نظارت استطلاعی) و یا اصولاً اعمال خلاف و مغایر یا نظر ناظر، بی اعتبار باشد ( نظارت استصوابی)»[۴].
البته نظارت در حین انجام عمل نیز به این معناست که پس از تکمیل یک جزء از عملی که دارای اجزای گوناگون است، بازبینی و کنترل بر آن جزء صورت می گیرد. پس منطق نظارت پس از عملی شدن یک اقدام بر نظارتِ در حین اجرا نیز می تواند صادق باشد. افزون بر این، هر یک از قوای حکومتی موظّف است بر عملکرد و اقدامات مقامات و نهادهای تحت اداره ی خود نظارت کند. هر چند هدف از ایجاد نظام نظارت این است که صرفاً نظامی درون قوّه ای نباشد، زیرا با اینکه انجام عمل و نظارت در دو مرحله ی جداگانه صورت می گیرد، ولی اختیار و مسئولیت انجام عمل و نظارتِ بر این عمل در نهایت درون یک قوّه ی متمرکز است و همچنان احتمال سوء استفاده یا اهمال کاری در آن قوّه وجود دارد. بنابراین، با وجود چنین اتّحادی احتمال دستیابی به هدف مورد نظر قانونگذار از نظارت پایین می آید. زیرا هدف اصلی و نهایی این بوده است که نوعی نظارت خارج از یک قوّه بر اقدامات هر یک از شعبه های حکومت وجود داشته باشد. هر چند که «نظارت برون سازمانی نیز قادر به کنترل جزئیات نیست.»[۵] و هر دو نوع نظارت درونی و بیرونی لازم و ملزوم یکدیگرند.
به هر حال ابتدا «یک نهاد یا مقام حکومتی عملی انجام می دهد و سپس نوبت نظارت و کنترل آن عمل فرا می رسد. این نظارت هم می تواند حین انجام عمل باشد و هم پس از انجام آن.»[۶]دخالت ناظر در اجرا، در حقیقت، دخالت در اختیارات مجری است و اجرای کارکردهای حکومتی را به انحراف می کشاند. در این صورت، نه عامل اختیار و ابتکار لازم را برای انجام وظایف قانونی دارد و نه ناظر به وظیفه ی بسیار مهم خود مبنی بر بازبینی اقدام عامل می پردازد. مهم تر اینکه ، دخالت ناظر در اجرا ناقض اصل مسئولیت است. اگر مقام مجری نتواند به طور مستقل و دور از دخالت اشخاص دیگر اختیارات قانونی خود را به کار گیرد، دیگر نمی توان او را مسئول دانست. لازم است مقام ناظر ، بدون مداخله در امر اجرا و پس از تکمیل آن، نظارت خود را اِعمال کند.