نحوه پیگیری و ضمانت اجراهای گزارش های کمیسیون اصل ۹۰- قسمت ۱۸

عموماً پیش بینی مقررات شرایط اخلاقی شغلی فراتر از صرف یک اندرز اخلاقی ست چه همراه با ضمانت اجراهای اداری ، انتظامی ، صنفی و گاه کیفری بوده و یا تنها در حد توصیه های رفتاری باشد که البته اعتبار و رسمیت آن در یک سازمان است ؛ زیرا عدم توجه و رعایت آن همراه با اعمال سرزنش از سوی مقام مافوق و حتی سایرین خواهد بود . در این میان ، برخی از این مقررات آگاهانه یا ناآگاهانه در جهت پیش گیری از فساد تنظیم شده و دارای کاربرد هستند . این موضوع به وضوح با مراجعه به فصل دوم از رسیدگی به تخلفات اداری در باب بیان موارد تخلف قابل برداشت است ؛ هر چند استناد به قانون مذکور به عنوان آیین نامه رفتار حرفه ای با مسامحه است ؛ زیرا قانون مذکور – هم چنان که از نام آن نیز پیداست – به جای بیان اخلاق و مقررات حرفه ای به نحو ایجابی ، به ذکر موارد تخلف و گاه جرایم (سلبی) و نحوه رسیدگی آن ها پرداخته است .[۱۴۱]
مقرراتی که در قالب قانون کیفری برای عامه اشخاص جامعه پیش بینی شده و به دلیل اینکه فاقد ضمانت اجرا بوده و یا دارای ضمانت اجرای مشخص و قاطعی نیستند ، معمولا نتیجه آن عدم اعتنا و تبعیت از سوی مخاطبان (اعم از عموم افراد جامعه و یا مجریان قانون) خواهد بود . در حالیکه کدهای رفتاری حتی در قالب آیین نامه یا نظام نامه ،ولو آنکه اگر برخی از آن ها نیز فاقد هرگونه ضمانت اجرای مقرر بوده باشند، غالبا از توجه و تبعیت بالایی برخوردارند .
چراکه ، موقعیت و جایگاهی که یک فرد از حیث آبرو ، اعتبار و شخصیت در میان همکاران و هم صنفان خود قائل است و ترس از دست دادن احترام و یا اعمال سرزنش از سوی آنان به مثابه نیروی بازدارنده ای در پیش گیری و در نتیجه تقید به آیین های رفتاری مربوطه موثر خواهد بود ؛ هر چند همیشه افراد متخلف و متخطی وجود خواهند داشت که کفه ترازو را به نفع منافع شخصی خود سود، در قبال کفه دیگر که هزینه است، سنگین تر ارزیابی می کنند .
از سوی دیگر ، جو حاکم بر محیط شغلی افراد است ؛ زیرا در این محیط فرد ، متبوع یک سازمان یا کارفرمایی است که وی از آن دریافت حقوق و دستمزد می کند ، بنابراین فرد ناچار به تبعیت است ؛ چرا که در غیر این صورت ، چه بسا با مخالفت و حتی اهمال شخصی در انجام وظیفه و رعایت اصول و قواعد رفتار حرفه ای وی تا مرز اخراج از آن مجموعه و تهدید زندگی اقتصادی پیش رود . بنابراین تدوین و تنظیم مقررات مربوط به رفتار و شغل حرفه ای برای کارکنان، خصوصا کارمندان دولتی، مسأله ای ضروری است. امری که قانون رسیدگی به تخلفات اداری از حیث جامعیت و محتوا به تنهایی پاسخگوی آن نیست. پیش بینی الزاماتی همچون لزوم بی طرفی و استقلال در اتخاذ تصمیم و رفتار ، الزام به اعلام دارایی ، منع پذیرش هدیه یا ایجاد ضوابطی برای آن از حیث شخص هدیه دهنده و بهای هدیه، جلوگیری از وابستگی به جریان های سیاسی و به طور کلی ممنوعیت رفتار و روابطی که فرد شاغل را در موقعیت تعارض منافع قرار می دهد و از میزان وفاداری و استقلال شخص در یک سازمان می کاهد. «توجه به قانون مدیریت خدمات کشوری به این موضوع شایان توجه است. ماده ۲۵ قانون مذکور در خصوص لزوم توجه کارمندان دستگاه های اجرایی به رعایت موازین اخلاقی و اداری چنین می گوید: مدیران و کارمندان خدمات دستگاه های اجرایی ، خدمت گذاران مردم هستند باید با رعایت موازین اخلاق اسلامی و اداری که امضا می نمایند وظایف خود را به نحو احسن در راه خدمت به مردم و با در نظر گرفتن حقوق و خواسته های قانونی آن ها انجام دهند. همچنین آموزش منظم کارکنان در بدو اشتغال و نیز طی دوران خدمت یکی از روش های مؤثر، جهت نهادینه شدن رفتار حرفه ای و در نتیجه نوعی پیشگیری اجتماعی از بروز فساد است.»[۱۴۲]

مبحث چهارم: تاثیر قوه قانونگذار در مبارزه با فساد

لازمه هر گونه اقدام برعلیه فساد چه در بعد کلان و چه فسادهای خرد، ابتدا مجوز از سود نهاد قانونگذاری است. با این حال علیرغم وجود برخی مصادیق فساد در قوانین، در غالب موارد تصریح و تعریف مشخصی از عناوین فساد وجود ندارد. همچنین «با وجود تصویب قانون الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل برای مبارزه با فساد به عنوان قانون داخلی ، قاضی کیفری برای اجرا ، تعقیب و مجازات در مواردی که فاقد ساز کار و سابقه قانونگذاری کیفری است با مشکل جدی مواجه است.»[۱۴۳]
تصویب قوانین ضروری با هدف جلوگیری از فساد و مبارزه با آن در بخش های مالیاتی، گمرکی، ثبتی و کلا امور اقتصادی دارای اهمیت است. چراکه در بعضی موارد نیز سکوت خلع قانونی راه را برای گریز مرتکبان و افراد آلوده به فساد فراهم می کند. قانونگذار حتی ناچار است در زمان های مختلف برای مبازه کارامد با فساد قوانین خود را به روز کند.
با تمام این اوصاف، نقش قانونگذاری در مبارزه با فساد هرقدر مهم باشد ، دارای ظرافت و قواعدی است که بدون رعایت آن ها و صرف تصویب، نه تنها راه چاره نخواهد بود ، بلکه گاه قوانین علیه فساد ، خود به قوانین فسادزا منجر خواهند شد و در ضمن تبعات منفی دیگری ، از جمله تورم کیفری را در پی خواهند داشت .

گفتار نخست: احتراز از تورم قوانین و ایجاد واکنش موثر در ارتباط با فساد

در جرم فساد بیشتر هدف و انگیزه مرتکبان ، رسیدن به منافع مالی و یا اهداف شخصی ، گروهی و حزبی است . این مسئله اهمیت وظیفه قانونگذار را در رعایت سودمندی و تناسب جرم انگاری فساد روشن می کند .
قانونگذار جزایی در جرم انگاری عمل و یا تشدید مجازات ، باید متناسب ترین واکنش ها را در مقابل فساد پیش بینی کند تا در زمان اجرا و در عمل بیشترین اثر و بازدارندگی را داشته باشد . تناسب میان جرم و مجازات یکی از اصول حاکم بر مجازات هاست . آن چه در این جا مدنظر است مربوط به حیطه وظیفه قانونگذار است. «تصویب و اجرای منطقی مجازات ها و رعایت تناسب مجازات با جرم می تواند در تقلیل بزه کاری مؤثر باشد.»[۱۴۴]
در این جرم مرتکبان معمولا از مقام و موقعیت اجتماعی بالایی برخوردارند ؛ لذا تعیین مجازات هایی که به منافع انان لطمه جدی وارد می آورد ، ضروری است .
به عنوان مثال ، تعیین جزای نقدی به میزان دو برابر منفعت کسب شده ، تعلیق و یا اخراج از جمله مجازات های متناسب ، محسوب شوند .
اگر قوانین جزایی گوناگون تصویب شوند، یعنی «قوانین کیفری متورم شوند ، حرمتی برای قانون جزا باقی نمی ماند و این احساس در مردم ایجاد می شود که قانون بازیچه ای است که خیلی زود در معرض تغییر و تحول قرار می گیرد ؛ در نتیجه معنا و مفهوم ارزش های اساسی برای شهروندان از میان می رود و آنان کلیه قواعد تشکیلاتی و کاری جامعه را از نظر اهمیت در یک ردیف قرار می دهند .»[۱۴۵] گرچه حقوق کیفری ، قوی ترین ، ضمانت اجراها را با خود به همراه دارد .
واقعیت این است که به لحاظ سیاست جنایی ، مراجعه به نظام کیفری همواره دستگاه درمقام استثنا یوده است ، نه اصل .
طبق قاعده کلی موارد مراجعه به استثنا نیز استثنایی است . بنابراین یک نظام حقوقی پویا ، مناسب و مترقی ، نظامی است که کمترین و ضروری ترین جرم انگاری ها را در خود جای داده و حداقل مداخله را در زندگی شهروندان داشته باشد ، زیرا توسعه نظام کیفری ، علاوه بر این که محدود کردن حقوق و آزادی های فردی را به دنبال دارد ، همواره هزینه های زیادی را برای کشور داشته و خواهد داشت که هزینه های مالی یکی از مهم ترین آن هاست . همچنین «نهادهای اعمال قدرت عمومی می بایست تنها به اعمال صلاحیت های معین و از پیش تعیین شده بپردازند.»[۱۴۶]
این هزینه ها از جنبه های مختلف نیازمند توجه جدی است . در واقع هرچه نظام کیفری را توسعه یابد ، توسعه بیشتری خواهد یافت و لذا نیازمند بودجه بیشتری است ؛ تا حدی که دولت ناچار خواهد بود به نفع تامین هزینه های نظام از سایر هزینه ها کم کند ، بدون ان که منفعت قابل توجهی به دنبال داشته باشد و در نهایت نتیجه جز بن بست نخواهد بود . و بخش مهم تر از طریق اصلاح قوانین مربوطه نظیر قوانین گمرکی ، ارزی ، بانکی ، حساب رسی و … است .
البته صرف اصلاح قانون و یا تصویب یک قانون ، موثر و جواب گو نخواهد بود ؛ بلکه مرحله پیاده شدن آن قانون و نظارت بر حسن اجرای آن ، از اهمیت بسیار برخوردار است؛ تا بدین ترتیب تمام روزنه ها و مجاری بروز و ظهور آن و یا حداقل نقاط اصلی آن مسدود شود (تعامل تقنینی و اجرایی) .
به کارگیری نیروی انسانی و استخدامی سالم و توانا ، جریان آزادی در تبادل اطلاعات و اطلاع رسانی جمعی ، همچنین استفاده از مظاهر فن آوری اطلاعات و توسعه دولت الکترونیک در جهت کاستن از حجم عظیم مراجعات حضوری و مکاتبات اداری ، از جمله مواردی هستند که به تقویت بحث پیش گیری در اعمال یک سیاست جنایی موثر و کارآمد علیه فساد کمک می کنند.
فساد در هر جامعه ای با هر خصوصیت اقتصادی ، سیاسی و فرهنگی وجود دارد ؛ اما شرایطی وجود دارد تا به یک نظام حکومتی (با همه ابعاد اجرایی ، تقنینی و قضایی آن) یا بخشی از آن (مثلا اجرایی) فساد ، گفته شود ، و آن زمانی است که میزان قابل توجهی از افراد جامعه ، وجود فساد را در زندگی اجتماعی خود درک و لمس کنند .
اگر فساد بودن یک نظام ناشی از متولیان آن باشد ، مقابله با آن ولو همراه با خواست و اراده عمومی افراد جامعه باشد ، به دلیل عدم حمایت و نبود ابزارهای ذلازم و حتی سرکوب گری مستقیم و غیرمستقیم از ناحیه حکومت ، خیلی زود با بن بست مواجه خواهد شد ؛ در هر صورت نقطه شروع ، اراده و خواست همگانی از ناحیه حکومت و مردم در کنار یکدیگر در مقابله با پدیده فساد است.

گفتار دوم: تصویب قوانین کارامد

اصولاً در هر قانون ارزشی وجود دارد که قانونگذار درصدد حمایت از آن است؛ این قانون اگر در نتیجه یک کار کارشناسی از ابعاد مختلف مانند شرایط زمانی و مکانی به تصویب نرسد، خود عملاً فلسفه وجودی خود را در طولانی مدت نفی خواهد کرد و جامعه را علیه آن ارزش مورد حمایت برانگیخته کرده و در نهایت لوث می شود. «تدبر و چاره اندیشی اصولی سیستم تقنینی جامعه در قالب شناسائی و جرم انگاری اعمال مذکور به عنوان اولین قدم در راه مبارزه کیفری نقش تعیین کننده ای در موفقیت جامعه در قبال این جرایم دارد.»[۱۴۷]
در مباحث فساد مالی «رانت هنگامی شکل می گیرد که فردی از فرصت های غیر قانونی که بر اساس موقعیت یا رابطه به دست آورده ، استفاده کند و در مسیر کسب منفعت از آن بهره برداری نماید.»[۱۴۸] و در کشور ما از عمده معضلات شایسته سالاری را تشکیل داده و مانعی بر سر راه نهادینه کردن ضوابط به جای روابط به شمار می رود ، فاقد جرم انگاری جامع، به گونه ای که دربرگیرنده تمامی مصادیق باشد است. همچنین در حال حاضر عدم رعایت عمدی ضوابط و مقررات بانکی، ارزی و گمرکی در امر بازرگانی از جمله افتتاح اعتبارات اسنادی در اثر مراودات فسادآمیز، از سوی مقامات مسؤول بسیاری رایج است.
برخی قوانین کیفری در زمینه فساد نه تنها به لحاظ ساختاری دارای شرایط ضروری و لازم به عنوان یک قانون کارامد ، مانند صریح و شفاف بودن ، وجود ضمانت اجراهای مناسب و در دسترس بودن نیستند، بلکه دارای جامعیت کافی نیز نبوده و در برخی موارد فساد اساسا فاقد حکم و پیش بینی های لازم است. و گاه نیز «با وجود جرم انگاری یک عمل فساد آمیز، حتی به نحو مشدد با مجازات سنگین، این اقدام از نظر اکثریت اعضای جامعه قبیح نبوده و یا حتی پذیزفته شده نیز می باشد. به عنوان مثال می توان گفت دادن پول شیرینی در ایران در این قالب قرار می گیرد.»[۱۴۹] از طرف دیگر معمولا فاصله زمانی طولانی که میان وقوع جرم و مجازات آن به دلیل بروکراسی های سنگین و گاه غیر ضرور پیش می آید از قبح عمل و تأثیر عکس العمل در نظر مرتکب می کاهد. چرا که آنچه مانع ارتکاب جرم است حتمیت در اجرای کیفر است و نه شدت مجازات.
همچنین تصور شود در یک سیستم حکومتی ، قانونگذار بدون لحاظ اولویت ها ، اقدام به جرم انگاری برخی مصادیق فساد کند ، در حالی که اولویت جامعه مسائلی دیگر – به عنوان مثال مشکلات اقتصادی است – که مردم را به نوعی درگیر خود ساخته و بدون پرداختن به آن ها نمی توان از نظام کیفری توقع زیادی داشت . نتیجه آن که در عمل ، از اجرای قانون حمایت جدی نمی شود ؛ قضات که خود بخشی از جامعه هستند در اعمال آن سخت گیری از خود نشان نمی دهند ؛ زیرا قلباً به آن اعتقادی ندارند .
دستگاه عدالت کیفری نیز ترجیح می دهد وقت و هزینه خود را در موارد مهم تر خرج و صرف کند . متهمان نیز خود را مجرم نمی دانند ؛ حتی از این که متهم به جرمی شده اند که از نظر غالب افراد جامعه فاقد احساس سرزنش پذیری کافی است ، احساس مظلوم بودن کرده و متجری می شوند . حتی ممکن است با خود بیاندیشند از اولین کسانی که باید تحت تعقیب قرار گیرد ، کارمندان همان دفتری مرجع قضایی هستند . در فرایند جرم انگاری برخی مظاهر فساد در جامعه «قوه قانون گذاری باید معیارهای واقعی خود را ، فراتر از سلیقه های محدود گروه های مختلف اجتماعی و بر اساس هنجارهای اساسی جامعه تدوین کند، به نحوی که دامنه این قوانین بر اثر فشار افکار عمومی چنان گسترده نشود که موجب افزایش غیر واقعی جرایم گردد.»[۱۵۰]
ممکن است تصور شود که با توجه به محدودیت های قانونی و عدم تناسب برخی نیازهای جامعه با قوانین موجود می توان بنا به مصلحت برخی اصول کلی ، قوانین و آیین نامه ها را دور زده و به نفع منافع اقتصادی و سیاسی جامعه از آنها عدول کرد.موضوعی که در برخی عملکردهای قضایی نیز گاه مشاهده می شود. در حالیکه پایان چنین مصلحت اندیشی به استبداد قضایی نه تنها نسبت به مفسدان بلکه سایر شهروندان نیز منجر خواهد شد. ضمن آنکه این موضوع استقلال قضایی را نیز به شدت مخدوش خواهد کرد.
منتسیکو نیز دراین باب می گوید :«فساد جامعه دو قسم است : یکی ، هنگامی که توده مردم قوانین را مراعات نمی کنند – این درد چاره پذیر است – و دیگر آن که قوانین ، توده مردم را فاسد می کند ؛ که این درد درمانی ندارد ؛ زیرا درد ناشی از خود درمان است.»[۱۵۱]
از این سخن منتسیکو می توان نتیجه گرفت که تدوین و تصویب یک قانون مناسب و متناسب – با تاوجه به حساسیت هایی که تبعات و پیامدهای آن در زمان اجرای قانون ایجاد می کند – یک فن و هنر است .

گفتار سوم: برقراری نهادهای مستقل مبارزه با فساد

در کشورهایی که با معمولاً با وجود نهادهای مستقل مبارزه با فساد با میزان پایینی از فساد گزارش می شوند دارای نقش مهمی در امر پیشگیری و مبارزه بوده اند. ویژگی بارز و ضروری این نهادها استقلال است که در این صورت اولاً دارای اختیارات وسیع تری فراتر از یک قوه یا نهاد خاص هستند، و همچنین بدون اعمال نفوذ از سوی دستگاه متبوع و یا متأثر شدن از وابستگی خود و احاطه آن در اقدامات و وظایف قانونی، به فعالیت خود ادامه می دهند. علاوه براینف امید و حمایت افراد جامعه را نسبت به خود به دنبال خواهد داشت. بااین حال این امر (استقلال) مانع از لزوم پاسخ گویی این نهادها برای کنترل عملکرد در مقابل یک مافوق- اعم از رییس جمهوری و یا قوه قضاییه- نخواهد بود.
صاحبنظران معمولاً از کمیسیون مستقل مبارزه با فساد هنگ کنگ که بطور اختصاری ICAC[152] نامیده می شود به عنوان یک نمونه موفق یاد می کنند. این کمیسیون در سال ۱۹۷۴ و زمانی که هنگ کنگ به شدت آلوده به فساد بود با هدف مبارزه با این پدیده شوم تأسیس شد.
کمیسیون مستقل ضدفساد در بدو امر به مطالعه و ریشه یابی موضوعات بررسی و کشف انگیزه های فسادآمیز و شناسایی آسیب پذیرترین نواحی از حیث فساد در کشور پرداخت.
آنها دریافتند وجود تورم قوانین تشریفات دست و پاگیر اداری و مقررات غیرشفاف، در رابطه با دستیابی به منابع محدود دولتی –همچون یارانه ها- یکی از دلایل عمده بروز فساد است. «منظور از تورم انباشتگی قوانین است. اگرچه وجود قوانین کیفری برای یک جامعه ضرورت است.»[۱۵۳] اما نباید راه افراط را درپیش گرفت به گونه ای که خود تبدیل به یک معضل گردد.
چراکه این فساد گسترده، نارضایتی و خستگی مردم را به دنبال داشت، آنها درطول دهه ۱۹۶۰ و اوایل دهه هفتاد- یعنی تا قبل از تأسیس کمیسیون علیه فساد- فساد را به عنوان یک واقعیت اجتماعی که ناگزیر از تحمل آن بودند قبول کرده بودند. بخشی از این معضل، به دلیل مهاجرانی بود که به دنبال جنگ جهانی دوم و یا جنگ های داخلی از چین وارد هنگ کنگ می شدند. افزایش ناگهانی جمعیت، به دولت هنگ کنگ فشار زیادی را در ارائه خدمات و رفع محدودیتهای ناشی از آن وارد کرده بود. مسابقه و رقابت میان افراد برای بدست آوردن منابع محدود دولتی به شدت به پرداخت رشوه و انواع دیگر فساد دامن می زد، به گونه ای که هیچ نهاد و سازمانی مصون از این آفت نبود. شهروندان حتی برای رفع نیازهای اولیه خود- حتی نیاز بیمار به یک لیوان آب در بیمارستان- ناچار به پرداختن حق حساب بودند. در چنین شرایطی مبارزه با فساد نیازمند کاری جدی، پیگیر و مداوم بود.
«تجربه هنگ کنگ، به عنوان یک نمونه موفق، می تواند در ایران نیز عملی شود و مسلماً باتوجه به این که در ایران، میزان فساد از دهه ۶۰ و ۷۰ از هنگ کنگ پایین تر است، به شرط جدیت و لحاظ شرایط زمانی و مکانی جوابگواست. تشکیل نهادی مستقل، با هدف مبارزه با فساد جلب اعتماد مردم ازطریق فرهنگ سازی و پاسخگو بودن در مقابل آن نهاد قانونی نیازمند تصویب قانون است.»[۱۵۴]
این که در ایران چرا نهادی همچون یازرسی کل کشور و کمیسیون اصل نود ، عملاد نتوانسته است عملکردی همچون نهاد مستقل مبارزه با فساد در هنگ کنگ ارائه کند می تواند ناشی از فقدان حداقل یکی از شرایط فوق و از سوی دیگر عدم احساس مسئولیت جدی از سوی هر یک از نهادها مربوطه باشد .
همانگونه که در مباحث پیشین نیز اشاره شد آیا می توان پذیرفت کمیسیون اصل نود که ارگانی از درون قوه مقننه می باشد اگر شکایتی مبنی بر قصور قوه قانونگذار و یا هیأت رییسه آن قوه دریافت نمود – به خصوص در شرایط همسویی سیاسی با اعضای هیأت رییسه – بتواند مستقل و بدون اعمال نفور به درخواست شاکی رسیدگی نماید؟
همچنین سازمان بازرسی کل کشور به موجب قانون (تشکیل سازمان بازرسی کل کشور سال ۶۱) مکلف است در صورت کشف مواردی که متضمن وقوع جرم باشد ، مراتب را جهت تعقیب به مراجع قضایی اعلام کند . بارها مشاهده شده است که با وجود گزارش و اعلام جرم از ناحیه سازمان مذکور ، متاسفانه برخورد جدی و حتی گاه اقدامات اولیه تعقیب از سوی برخی شعب قضایی اعمال نمی شود و در خوش بینانه ترین حالت برای کم کردن آمار و ارائه آمار مثبت آخر ماه به اندک بهانه ای اقدام به صدور قرار منع تعقیب می کنند .
به نظر می رسد اولین پله در جهت رسیدن به موفقیت در کنار سایر اقدام های لازم ، فرهنگ سازی همگانی و پذیرش موضوع به عنوان یک ضرورت است .
کنوانسیون سازمان ملل علیه فساد نیز با توجه به اهمیت وجود یک نهاد مستقل علیه فساد در ماده ۳۶ خود به آن پرداخته و چنین می گوید : «هر کشور عضو طبق اصول اساسی نظام حقوقی خود ، وجود نهاد یا نهادها یا افراد متخصص در مبارزه با فساد از طریق اجرای قانون را تضمین خواهد کرد . طبق اصول اساسی نظام کشور عضو به چنین نهاد یا افرادی ، استقلال لازم اعطا خواهد شد تا بتوانند به نحو موثر و بدون نفوذ نامعقول وظایف خود را انجام دهند. چنین افراد ، یا کارکنان چنین نهاد یا نهادهایی باید از آموزش و منابع مناسب برخوردار باشند تا بتوانند وظایف خود را انجام دهند .»